在构建和谐社会的背景下,调解再次得到重视并成为多元化解决社会纠纷的一种重要方式。在法律界试图建立人民调解、行政调解和司法调解相互衔接的大调解机制的当下,治安调解无疑面临新的机遇和挑战。治安调解最大的问题在于公安机关拥有过大的自由裁量权和适用条件的模糊性,这些问题成为治安调解适用的随意性甚至被滥用的重要原因。正确解读治安调解的适用条件需要将其置于转型社会的背景下,以便为治安调解的未来重构明确方向。

关键词:治安管理处罚;治安调解;适用条件

中图分类号:DF714文献标识码:A文章编号:1003-1502(2009)01-0107-06

作为公安机关办理治安案件的一种重要方式,中国特色的治安调解制度实行二十多年来,在平息纠纷、化解社会矛盾方面发挥了其他社会治理手段所不可替代的作用。与此同时实践证明治安调解存在着适用的随意性甚至被滥用的危险,究其原因,最主要在于法律对适用条件的规定,这成为制约治安调解制度发挥应有作用的最大障碍。

一、治安调解适用条件的演变和特点

(一)民间纠纷的内涵有所明确

虽然民间纠纷作为一个法律术语在治安管理法律语境中长期存在,但是由于并没有法律对其内涵进行界定,所以在后来的执法中,对民间纠纷的把握成为适用治安调解的最大难点。理论界对民间纠纷的理解也出现很大分歧,比较主流的观点是借鉴《民间纠纷处理办法》和《人民调解委员会组织条例》的规定。2007年12月8日公安部发布的《公安机关治安调解工作规范》(下称《调解规范》)第一次直面民间纠纷:民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间,在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。这一规定明确两点:

(1)民间纠纷的主体不仅包括公民,也包括单位;

(2)民间纠纷不仅可以发生在生活、工作中,也可以发生在生产经营等活动中。这样就超越了《民间纠纷处理办法》和《人民调解委员会组织条例》关于民间纠纷发生范围的界定。根据《调解规范》,结合经验可以判断:民间纠纷不仅可以发生在熟识的主体之间,也可以发生在不熟识的主体之间。

(二)适用条件渐趋放宽

案件类型上:在《中华人民共和国治安管理处罚法》(下称《治安管理处罚法》)第九条的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为的基础上,2006年的《公安机关办理行政案件程序规定》(下称《程序规定》)在案件类型上进一步明确细化为殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等八种治安案件,同时规定了不适用调解的五种情形。《公安机关执行有关问题的解释(一)》(下称《解释(一)》)又增加了制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活、放任动物恐吓他人、偷开机动车等五种治安案件。这些规定同时回应和平息了《治安管理处罚法》第九条等违反治安管理行为的表述在理论界和实践部门中关于等内和等外的热议。

情节上:《中华人民共和国治安管理处罚条例》(下称《条例》)第五条规定的治安调解适用条件之一是情节轻微,《治安管理处罚法》第九条变动为情节较轻。一字之差,条件放宽了、范围扩大了。此外,众所周知,打架斗殴和损毁财物类为多发性治安案件,而其中又以打架斗殴更甚,原《条例》规定只有致人轻微伤的才能构成治安违法,《治安管理处罚法》取消了伤情条件,即只要有殴打他人或者伤害他人的行为,即构成治安违法。所以从理论上讲,公安机关可调解案件的绝对数大大增加。

(三)目前治安调解适用条件的特点

治安调解适用条件的立法虽然有所演变,但归纳目前治安调解适用的三个法定条件:起因、案件类型和情节,其问题没有得到根本改变——情节较轻没有任何相应的标准和尺度,立法仍然将没有任何约束的自由裁量权完全赋予办理治安案件的公安机关;其他适用条件仍然模糊:案件类型在新《程序规定》、《解释(一)》和《调解规范》中仍然使用等违反治安管理行为、等情节较轻的治安案件和其他适用调解处理更宜化解矛盾的等不确定用语;民间纠纷的规定仍侧重从概念的外延来界定,其内涵依然不确定、边界仍然不清。

二、治安调解适用条件演变的背后

(一)立法的两难

从整体上看,治安调解适用条件采取概括式和列举式并用的立法模式,其中列举式又有正列举和反列举式,即分别列举了适用和不适用治安调解的诸种情形。概括式的弊病是不具体,列举式的缺陷是不能穷尽。面对当前复杂的治安形势,凭借现有的立法技术,这样的立法模式还是比较契合现阶段的国情,也反映了类似立法的两难之境。