没有规矩，不成方圆。土地规划，本应该是土地利用的笼子。但十多年来至少三轮圈地热的结果是，我国的土地规划并没有起到应有的作用，反而像面团一样，在权力和资本的博弈中被捏来捏去。

纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话，是土地管理部门对土地规划的形象描述。

眼下新一轮全国土地利用总体规划修编工作已经展开。这一次，人们希望工程浩繁、耗资巨大的土地规划不会再从笼子变成聋子。

50万人10年耗资10亿元，换作墙上一幅画儿

3月初，国土资源部以前所未有的果断宣布：冻结北京等26个城市用地项目审批。因为这些城市没有按国务院规定报告年度土地利用规划执行情况。尽管记者无法从被冻的城市有关部门搞清楚其真实的用地情况，但众多省市，特别是浙江、上海、江苏、山东等沿海省市占地规模早就突破土地利用规划已是不争的事实。

《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010)》是我国确立土地用途管制制度后第一轮土地利用总体规划。规划明确规定非农业人口50万人以上城市，其规划都要经过国务院审批。但执行的情况并不理想。现在离规划年限还有七八年，但山东已经使用规划用地的80%，浙江超过99%，一些地区5年就用完了10年的指标。于是，江浙一带土地利用指标买卖成风，珠江三角洲用地紧张喊声一片，深圳甚至提出要把行政区扩大一倍，以解决无地可用之虞。

平心而论，《全国土地利用总体规划纲要》从1999年4月经国务院批准实施以来，在加强土地宏观管理、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用方面，发挥了一定作用。但新一轮圈地风使土地利用总体规划的脆弱性暴露无遗。目前，全国园区实际用地中，未经依法批准的竟然占一多半。乱设园区、重复建设，专业、专项规划随意扩大建设用地规模，占用耕地甚至基本农田，土地利用规划已经有名无实。

在土地管理法中，土地利用总体规划明确具有法律效力，然而事实上仍是纸上画画，墙上挂挂，龙头其实是跟着项目的屁股走。国土资源部土地利用司的同志说。

这一轮土地规划来之不易。从上个世纪80年代中期开始，全国50万专业人员历时10年，耗资10亿元，完成中华民族历史上前所未有的伟业——中国土地资源调查，1996年又完成统一时点变更调查，为编制土地利用总体规划、实行土地用途管制等奠定了基础。遗憾的是，这一轮土地规划基本没有实施。全国土地利用总体规划专家小组成员、中国人民大学教授严金明说。

土地规划和城市规划，先蹬鞋子后穿袜

从规划角度，首先要画一个大圈子，这就是土地利用总体规划。然后在大圈里面画具体的小圈子，这就是城市规划。最后，开发商或市政部门可以画自己的小圈圈，就是商业或市政用地规划。可是我国的实际情况却是颠倒过来的！国土资源部土地利用司副司长束克欣说。

越来越多的城镇把土地规划甩到了背后：现行的全国土地利用总体规划管到2010年，可是许多地方已经或正在编制2020年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划超前做到2050年！

由于没有大圈圈，这些小圈圈不免大跃进。有的规划随意扩大建设用地规模，占用大量耕地甚至基本农田；有的眼见城市规划要出圈，随手补一个土地规划；甚至根本不做土地规划。多年来，各地热衷搞县改市县改区地市合并，不少是在围着土地打算盘。一位地方上的一把手感慨说：我们的城市土地利用方式，就是先斩后奏，或者斩而不奏。

在市场经济完善的国家，城市不可以随意扩大，建筑物也不可随意改动。不能说我国的城市完全没有边界，行政边界总是有的。但是我国的城乡边界却不像韩国、日本那样有一个不可逾越的绿带，城区不可以跨过这绿带雷池一步。特别是在我国一些地区随着大都市圈热风骤起，土地利用实际上正在漫过有着千年传统的行政连界。

我国著名城市规划、建筑专家吴良镛教授1994年就对城镇建设提出慎为选点，占坡不占田的主张。但摊大饼这种习惯、顽固的势力，使城市规划建设形成单中心无休止地蔓延、无序发展的模式，不断吞食城市周围的优质农田、菜田、果园。

全国政协委员、国土资源部咨询中心副主任刘文甲说，新一轮土地利用规划和新的城市规划正全面展开，我们应坚持城市规划与土地利用规划相协调，用规划控制需求，而不能由房地产商、投资者牵着鼻子走，重蹈乱用土地、无序发展的严重后果。

规划需要借助更多的阳光

土地管理专家认为，我国的土地规划之所以徒有其表有两个原因：一是缺少可操作性，由于基础资料不足，加上缺乏公众参与，规划不符合实际发展情况。二是用地者根本不把规划当回事儿。

中国土地学会理事长、原国家土地管理局局长邹某川说，这种基础资料的产生表面上看是技术问题，实际上还是体制问题。土地利用规划的本质，就是对国民经济发展的科学预测。工农商学兵，不管什么项目，归根到底都要落在地上，不能挂在天上。这首先就要求城建、工业、水利、电力、交通等部门坐到一起，实事求是地提出自己的用地需求。但实际情况却不是这样，哪个摊摊都倾向夸大自己的需求。从地区上看，东南沿海用地超前，中西部一些地区很多地是用不完的，但却不一定承认，为什么？因为怕指标被压缩，怕人家说经济发展不力！

专家认为，我国土地利用原则上由中央政府掌控，但实际由地方具体操作。真正的操作权在县和乡一级政府手里。目前全国土地规划图是1:150万比例，中央根本无法具体察看和修改，而县级规划图是1:50000，乡级规划是1:10000。他们尽可以把基本农田修改为建设用地。而县乡修改后的规划只要报请省里批准就可以，有的甚至委托地市审批。于是，一些地方每逢违反规划项目就修改规划，有人称此为脚歪不怕鞋正。

邹某川说，西欧国家的土地规划讲究科学论证，按程序征求社会公众意见，一旦形成公布，可以微调，但要管100年都没问题。可我国有的时候，按规划建的房子三五年就要拆掉，因为规划改了。

严金明认为，土地规划没有单独立法，是土地滥用严重、规划形同虚设的一个主要原因。现在曝光的土地案件，无不可以用违犯土地规划一言以蔽之。但是严格地说起来，可以用违规、违纪处理，却还很难说当事者违法。

土地规划意识正在民间苏醒，严金明说，我接待的为土地问题上访的农民，都学会了举一本土地规划，对此地方政府或开发商只能哑口无言。城市化的过程，一定意义上就是城市面积扩张的过程，这个过程中的土地向非农业大规模转移，就是一个财富产生、转移、流动和分配的过程。由于中国加快的工业化和城市化，中国的土地产生的财富之庞大是史无前例的。这个财富产生和分配过程的合理、公平，很大程度上取决于土地的科学、合理规划。

土地规划涉及庞大的社会财富的公平分配，涉及社会公众的切身利益。土地规划的科学、合理、公平离不开公众的高度参与。只有让土地规划更多地透进阳光，才可能堵住滋生暴利和腐败的黑洞。