在1979年颁布的新中国第一部刑法典中，并没有针对挪用公款归个人使用的行为规定挪用公款罪，当时凡挪用公款归个人使用构成犯罪的均应以贪污罪定罪处罚。将国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用的行为和利用职务上的便利，侵吞、盗窃、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为加以区别并赋予其特别的涵义，最早开始于最高人民法院、最高人民检察院]高检会（研）字第3号文件《关于当前办理经济犯罪案件中具体应用法律若干问题的解答（试行）》。虽然这一文件没有彻底否定挪用公款归个人使用的行为是一种贪污行为，但却开始划出一个挪用公款与贪污的界限问题，以后几经修改，到现行刑法就在第384条规定了挪用公款罪。

一般挪用公款罪问题的提出，使挪用问题上的刑事问题更加复杂。

根据我国现行刑法体系，由于挪用公款罪这一专门罪名的出现，可以认为实际生活中挪用公款的行为已经被分为两类，挪用公款但没有归个人使用的行为和挪用公款归个人使用的行为。挪用公款但是没有归个人使用的行为现行法律规定为犯罪的仅限于刑法第273条的规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民利益遭受重大损害的行为，所定罪名应为挪用特定款物罪。对于不胜枚举的挪用国家巨额建设资金去建设楼堂馆所、去购买高档小轿车以及公款出国出境旅游等行为则被排斥在外，而这类行为对国家和人民利益所造成的损害之重大，以其所挪用数额之巨大、以其实质上以个人享用为最终目的，丝毫不逊色于一般挪用公款归个人使用以及挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用等情形，由于挪用公款归个人使用专门罪名的出现，使上述间接归个人使用的行为彻底逃脱了刑事制裁。

在挪用公款罪和贪污罪之间也有进行一番比较的必要。

什么是挪用公款罪呢？国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的，是挪用公款罪。什么是贪污罪呢？国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。

这里有一个问题：贪污罪在客观方面表现为非法占有公共财物，首先是指个人占有；挪用公款罪在客观方面表现为归个人使用，占有与使用是它们的主要区别。我们都知道，占有和使用是财产所有权的两项权能，那么这两项权能在性质上究竟有多大的区别呢？这一区别是否应当使行为人个人所承担的法律后果在刑罚处罚上表现为现行刑法所确定的如此巨大的差别呢？

谈到挪用公款罪和贪污罪在犯罪构成上的区别，我们必须明确认识到这样一个事实：贪污罪的以个人占有为目的并不是行为人的最终目的，其最终目的还是要个人使用，无论行为人是挥霍赃款还是把赃款存起来备用都是一种使用行为。挪用公款罪的归个人使用，使用是一种目的，但前提是个人占有，只有先个人占有，才能有后来的个人使用。在这个意义上，挪用公款归个人使用的行为是先构成了贪污罪继而才构成挪用公款罪。个人占有是个人使用的前提行为，个人使用是个人占有的后续行为。就其实质意义来讲，以个人占有为目的的贪污本身只是一种挪用公款归个人使用的行为，挪用公款归个人使用本身就包含了侵吞公款非法占有的行为。

在当前的司法实践中，由于法律将挪用公款归个人使用的行为和以侵吞手段非法占有公共财物的行为，这样两种无本质区别的行为严格区分开来，使执法者的司法活动增添了许多争执。细究起来，在具体挪用公款案件中，挪用公款罪之所以能够成立，不外乎两个理由：第一，在客观方面，挪用公款归个人使用表现为账目上公共财产没有减少，财产所有权的转移还没有在法律上体现出来；第二，从主观上讲，挪用公款归个人使用的人有归还的意愿。但是，根据上述两个界定依据，仍不能将所谓的挪用公款罪和贪污罪准确地区分出来。

对于第一个理由，账目上的问题不能影响公共财物的实际短少，也说不能影响行为人的行为性质。行为人公然侵占公共财产而毫不顾忌财务账目只能说明其主观恶性更为严重。

对于第二个理由，有归还的意愿也不能直接影响其贪污公共财物的性质。在客观方面，挪用公款归个人使用、案发时尚未平掉的账目亏空，实际上只是贪污过程的一个阶段。如果案情没有被发现，就存在行为人将来平掉账目进行贪污的可能，挪用只是贪污行为的最初部分。例如，对于贪污公共财物的行为，侵吞被列为数种贪污行为之首，是最为明显、恶劣的非法占有行为，它包括写个什么条子强行把公款挪走挥霍的行为，这完全是一种毫无顾忌的侵占行为，决不能因为发生了某种情势变化，行为人辩称欲归还或者实际上退还了赃款而改变其贪污公款的性质。在主观方面，最初想平账进行贪污的人可能会由于某种情况，如害怕罪行暴露等原因将款还上，而最初想挪用的人也可能会因为各种情况的变化，如发生意外事件不能还款而以假发票平账。综合各方情况，为了体现出贪污犯罪中各种不同类型的形态，根据我国刑法所依据的犯罪构成理论，我们完全可以这样理解：贪污本身就是一种挪用公款归个人使用的行为，只是情节更为严重；挪用公款归个人使用本身就是一种贪污行为，如果意图归还、能够归还或者已经归还的话，只是情节较为轻微。如果不顾客观事实，人为的从贪污罪中划分出一个挪用公款归个人使用的犯罪，只是给贪污者的狡辩提供了一个条件。

综上所述，笔者认为挪用公款归个人使用，还是以贪污罪论处更为切合实际，但我们也赞成设立挪用公款罪，这是因为大量存在着虽然挪用公款但没有直接归个人使用的事实，也是因为除了那些挪用特定款物的犯罪以外，还大量存在着挪用巨额公款，挪用大量国家建设资金用于小团体的利益，去盖楼堂馆所，大肆购买高档的超标准小汽车的人，对他们来说，这一罪名实在是太合适了。

张建中