典型个案]1994年3月4日，某市国税局向辖区内纳税人下发文件，主要内容为：为了配合增值税暂行条例的颁布实施，市国税局决定举办增值税法规培训班。学习方式为集中学习，为期一周。学习期间，受培训的纳税人由国税局统一安排食宿，费用自理，学习费用标准为自然人8000元，单位1200o元。

对不参加统一培训的纳税人将不予办理增值税纳税人资格审定，等等。各纳税人在接到该文件后，普遍认为该文件内容属于乱收费性质，侵犯了广大纳税人的合法权利，遂推举纳税人蔡某等向税务行政复议机关提出复议申请，要求撤销该文件。复议机关经过审查，认为该复议申请涉及的事项为该市国税局的抽象行政行为，为行政复议条例第10条第1款列举的不能申请复议的事项，亦不属于税务行政复议规则第9条中列举的复议范围，裁定不予受理。

[法理评析]本案涉及抽象行政行为是否可以申请行政复议的问题。如果确实因纳税人不参加培训，税务机关不为其办理增值税纳税人资格审定，那么还涉及税务机关不履行法定职责的问题。

案中市国税局下发的文件为非规范性文件，原行政复议条例的规定很明确，它不属于行政复议的范围。本文中要明确的是，行政复议法颁布后，部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。那么，在《行政复议法＞施行后，本案税务行政复议机关对该行政复议申请的处理是否合法?

行政复议法第7条规定的是公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的抽象行政行为中的规范性文件和非规范性文件不合法的可以申请复议。或者说本条是关于申请人对抽象行政行为的复议请求权的规定。它可以看成是行政复议法中与国务院可以受理复议申请相提并论的两大突破之一，也是行政复议立法的最主要成果之一。我们要从以下几个方面理解这一条款的规定。

一、对规定的理解

在中国，国务院制定的行政法规，对某一方面的行政工作作部分规定的，称规定。从第二层意义来理解，规定是规范性文件的名称之一，是规范性文件的一部分，也就是行政机关行政行为中抽象行政行为的一部分。但是，仅仅这样理解规定，并不符合行政复议中规定的立法原意。因为，即使从有权制定行政法规的国务院和有权制定规章的国务院部门和地方人民政府来说，把行政法规和规章之外的其他规范性文件理解为规定仍是不完全的，根据行政复议法规定，所谓规定也不仅仅是指规章以外的其他规范性文件。对于没有规章制定权的地方人民政府和部门，把规定理解为这些行政机关制定的规范性文件的一部分就更是错误的、不全面的。

从行政机关行使职权的方式来看，行政行为可以分为两类，一类是具体行政行为，或称之为采取措施行政行为；一类是抽象行政行为，或称之为制定规范的行政行为，而行政复议法中的规定的含义显然大于制定规范行政行为的结果形式，即规范性文件，还应当包括介乎于具体行政行为和抽象行政行为之间的非规范性文件。规定是规范性文件和非规范性文件的总和。之所以把非规范性文件纳入规定范围，是由于行政复议法全面加强对行政机关的监督和对公民、法人和其他组织最广泛的权利救济目的决定的。在实践中，除行政法规和规章有较为严格的制定发布程序之外，其他规范性文件往往不遵循法定的制定和发布程序，对规范性文件具不具备规范性很难确定；另一方面，尽管在现实中有些行政行关以规范性文件的名义实施具体行政行为，但如果在复议法中只规定对具体行政行为所依据的规范性文件可以一并提起复议，也可能导致在复议法实施后行政机关又用非规范性文件来规避规范性文件。为达到对行政机关的行政行为的全面监督，不为行政机关规避法律留下空子，同时方便广大人民群众，在制定行政复议法的最后阶段把(草案)第三审议稿中的规范性文件改为规定。因此，正确理解规定极为重要。行政复议法颁布实施后，除对具有规章制定权的行政机关依照法定程序遵循法定权限制定颁布的规章不得提起行政复议之外，其他任何形式的规定、决定、命令、指示、指令、决议、通知、办法、告示等等都在规范性文件和非规范性文件之列，只要与公民、法人和其他组织的合法权益有直接的利害关系，都有权与具体行政行为一并提起行政复议。

二、规范性文件不合法的表现形式

规范性文件不合法的表现形式多种多样，大致可以概括为如下四个方面：

1．规范性文件越权。

2．规范性文件与国家立法相抵触。

3．一些规范性文件制定质量不高。一是有些行政机关不管是否需要，盲目制定，缺乏应有的针对性；二是缺乏科学性、合理性和公正性，比如不该设收费的随意设收费；有的将提倡性义务与禁止相混淆，将本来应该是一种提倡性要求变成义务性要求或者禁止性要求。

4．制定规范性文件不遵循必要的程序规则，缺乏民主性、公正性。

三、对规范性文件提出复议申请的条件

对规范性文件提出复议申请是有条件的，这就是必须与影响相对人权利义务的具体行政行为相联系，是作出具体行政行为依据的规范性文件；或认为规范性文件与申请人有直接的利害关系，并在对具体行政行为不服时一并提出，而不是单独提出。需要注意的是，这里的具体行政行为既包括作为，也包括不作为，不作为行为及其依据原规范性文件也可以提起行政复议，而不局限于对相对人的直接的或者其法律文书有一定表现形式的具体行政行为。