（1）完善企业基本养老制度，将城镇就业人员全部纳入该体系，坚持社会统筹和个人账户相结合，逐步做实个人账户，同时将基本养老金统筹到省级水平，部分条件成熟的统筹到全国水平；（2）健全失业保险制度，将企业下岗人员基本生活保障并入失业保险体系；（3）在基本医疗保险上完成“三同步改革”（即医疗保险制度、医疗卫生系统和药品生产流通体制的同步改革），建立多层次、广覆盖的医疗保险和医疗救助体制；（4）建立健全职工工伤和生育保险；（5）以合理确定保障标准和方式的办法，完善居民最低生活保障制度；（6）农村养老保障以家庭保障为主，但应探索建立农村最低生活保障制度。

现行社会保障制度难以渡过人口老龄化高峰

1．我国人口老龄化的特点

新中国成立后，我国走出百年战乱，人民得以安居乐业。多子多福的传统观念加上医疗保健的改善，使20世纪50年代出生率提高而婴儿死亡率大幅度降低，出现了一个生育高峰，导致人口爆炸。后来意识到人口问题的严重性，采取严厉的计划生育政策，取得了一定效果，但50年代的人口激增和80年代以来的节制生育必然造成人口老龄化的迅速到来，给我国社会保障制度造成巨大压力。与其他国家相比，我国老龄化具有两个显著特点：一是基数大、速度快。据联合国预测，1950～2000年期间世界老年人口增长176％，我国增长217％；2000～2025年期间世界增长90％，我国增长111％。另据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上老年人比重从7％升到14％所经历的时间，法国115年，瑞典85年，美国66年，英国45年，日本30年，而我国大约只要25年。二是底子薄、负担重。发达国家的人

口老龄化是在人均国民收入较高水平情况下出现的，而且建立了较健全的养老保险体系。例如，美国1935年建立社会保障体系，当时还没有进入老龄化社会；日本进入老龄化社会时人均国民收入已经达到1689美元，有较充裕的财力建立养老保险制度。我国的老龄化是在人均国民收入较低的情况下出现的，到2000年，65岁人口占总人口的7％以上，步入老龄化社会，人均GDP也不过800美元，这迫使我国在经济还不够发达的时期解决比发达国家还严重的老龄化问题。

2．人口老龄化对社会保障的压力

人口老龄化对养老保险制度造成的压力已经有比较充分的研究成果，正因为如此，我国基本养老保险制度才决定从现收现付模式转向社会统筹和个人账户相结合的部分积累模式。这里再提人口老龄化，是想强调人口老龄化对社会保障制度的压力是全面的，并不仅限于养老保险方面。医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。国内外的有关资料证明，人均医疗费用和年龄密切相关，一般情况下，60岁以上年龄组的医疗费用是60岁以下年龄组医疗费用的3～5倍。美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是人口老龄化。1998年，我国29个省市的公费医疗统计表明，人均医疗费支出，在职人员为477元，退休人员为1247元。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，即便是按1998年的医疗实际费用支出计算，人口老龄化带来的医疗需求量负担到2025年将增加47％；如果考虑到各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求量费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12％左右。再有，人口老龄化还直接带来劳动力市场供求关系的变化，从而影响到失业保险。我国经济发展处在产业和技术结构调整的重要时期，必然要求对劳动力的产业和技术结构相应进行调整。而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利地位，大量中老年职工过早退出就业的趋势和老龄化所要求的推迟退休年龄形成了尖锐的矛盾，不论政策导向偏重于哪一方，最终都是对整体社会保障制度的压力。此外，人口年龄结构的变化对社会福利、社会救济以及优抚安置等社会保障项目都将产生不同程度的影响，而这些问题目前研究得还很不够。

3．养老保险基金不能满足人口老龄化的要求

90年代中期，在设计基本养老保险基金模式时，曾反复测算过人口老龄化对养老基金的压力，选择了社会统筹和个人账户相结合的部分积累基金制。当时认为采用企业约20％的统筹缴费率与个人8％左右的缴费率比较适中。做出这一测算的假设条件是在50年左右时期九工资增长与储蓄利率基本同步增长，且积累基金的回报率比储蓄利率高2％。按这一方案，企业平均缴费率在20％左右就可以渡过我国的人口高峰，而且到2050年还可以有6％的部分积累。考虑到老职工和新制度实施前参加工作的职工过去没有个人账户积累，为了避免新制度启动时企业既要为老职工缴纳养老金，又要为在职职工积累养老基金的双重负担过重的问题，曾设想个人账户中企业交纳的部分先作为空账，通过保持较高的企业交费率今后逐步填实。但实际情况是不仅个人账户中企业缴纳的部分没有填实，连职工个人缴纳的部分也被挪用发放养老金。一些地方的交费率高达29％，仍然入不敷出；不仅个人账户全被透支，就连过去实行现收现付时略有结余的积累基金也都花光了。

从全国看，1998年全国基本养老保险基金收入1459亿元，比上年增长9．1％；支出1511．6亿元，比上年增长20．8％；期末滚存结余611．6亿元，比上年减少10．4％，首次出现当年基本养老保险收支赤字。到1999年个人账户空账已近上千亿元。预计今后一段时间个人账户还将以每年名义积累500亿元左右的速度增加，实际积累却在减少，个人账户空账规模在迅速扩大。从长远看，个人账产基金空账将导致改革的初衷落空。在目前情况下，如要做到个人账户实积累，势必大幅度提高企业缴费率，这将给国有企业雪上加霜，并影响非公有制企业参加基本养老保险制度。如个人账户长期空账运行，社会统筹基金将继续向个人账户基金大量透支，最终使统账结合蜕变为养老金的一种计发办法，部分积累制将名存实亡。1998年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理改革的步伐，这对于扩大基金的共济性，解决一些地方养老金发放困难起了积极作用。但是，在现制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或行业历年滚存结余基金来缓解当前养老金拖欠问题，从整体和从长远看，仍是向个人账户透支，动用本来已经积累不足的个人账户。如不尽快做实个人账户积累基金，进一步完善基本养老保险制度，势必引起基金支付风险，无法渡过老龄化高峰。从我国人口金字塔所显示的发展趋势看，至少到2030年之前，人口老化的压力都不会减弱。应当充分认识人口老龄化始终是我国社会保障制度改革和社会保障事业建设的一个客观背景，把当前的紧迫问题和长远的重大问题结合起来统筹解决。

《中华人民共和国社会保险法》第二条国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。第三条社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。