公债体现了债权人(公债认购者)与债务人(政府)之间的债权债务关系。公债在发行期间是由认购者提供其闲置资金，在偿付阶段是由政府主要以税收收入进行还本付息。公债资本与其他资本存在的区别在于公债资本(用于非生产性开支)并不是现实资本，而只是一种虚拟的资本。用于生产性开支的公债则表现为不能提取的公共设施等国家的现实资本。

公债的发行，是政府运用信用方式将一部分已作分配、并已有归宿的国民收入集中起来;公债资金的运用，是政府将集中起来的资金，通过财政支出的形式进行再分配;而公债的还本付息，则主要是由国家的经常收入----税收来承担。因此，从一定意义上讲，公债是对国民收入的再分配。

公债总是与国家的职能紧密联系在一起的。早期的公债主要是财政困难的产物，随着社会经济的向前发展和国家职能的不断扩大，国家对经济的干预已成为各国经济发展不可或缺的内容，而要实现国家干预经济、调节经济的职能，就有必要借助公债这个重要工具。

第一，充裕的闲置资金。只有在商品货币经济发展到一定水平时，社会上才会有充足和稳定的闲置资金，这是发行公债的物质条件。

第二，金融机构的发展和信用制度的完善是发行公债必须的技术条件，否则公债发行便缺乏有效的手段和工具。

第三，公债的存在和发展还必须与商品货币经济下的社会意识观念相适应。