作者：马书忠方…2011-1-79:32:44来源：甘肃省玉门市审计局

摘要：2006年2月，建设部、国家发展改革委、财政部和中国人民银行《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》（建市[2006]6号）中明确规定：“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，要严格政府投资项目管理”。那么该文在基层执行情况如何？是否存在垫资建设现象？此现象会引发什么问题？存在的问题又将怎么解决？笔者尝试对一连串的问号进行探讨，为正在开展的工程建设领域突出问题专项治理提供参考。

关键词：政府投资垫资建设问题建议

甘肃省玉门市审计局在政府投资项目审计中，将工程造价审计与财务收支审计相结合，突出对资金来源及运用的审计，审计结果显示，政府部门及项目建设单位为了达到工程建设的预期目的，在资金不到位或没有落实的情况下，施工企业垫资建设（施工）的现象比较普遍。自2007年以来，该局共开展政府投资项目30项，其中：垫资施工项目18项，占总项目数量的60%，由此引发了工程建设领域诸多问题，垫资建设不容忽视，加强治理势在必行。

一、垫资建设引发的问题

1、招投标环节显失公正，容易引发“暗箱操作”。工程项目招投标是我国建筑市场趋向法制化、规范化、完善化的重要举措，对于择优选择承建单位，降低工程造价，打造“阳光工程”有很大的促进作用。但是，政府部门及项目建设单位为达到工程建设预期目的，利用施工企业“揽活”迫切的心理，在招投标环节要求施工企业垫资建设。而资质高、信誉好、有活干的企业一般不愿参与此类投标。参与投标的一般都是资质低、信誉一般或暂时没活干的施工企业。这种做法不能充分体现招投标环节的公正、公平，容易导致“暗箱操作”，扰乱建筑市场秩序。

2、工程质量不能保证，容易形成“豆腐渣”工程。工程质量和工期是项目建设单位追求的目标。在实际施工过程中，如果建设单位资金不到位，施工企业就以没资金购材料、发工资等原因来威胁，对监理人员提出的工程质量建议和要求置之不理。材料使用以次充好、偷工减料、拖延工期等现象时有发生，致使工程质量大打折扣，个别工程被迫停工，容易形成“豆腐渣”工程和“半拉子”工程。

3、资金无保证，容易引发建设单位财务违纪问题。建设项目往往有计划无资金，施工企业为了“揽活”，开工前对建设单位提出的条件是百依百顺，工程一旦开工，就违背承诺寻找各种借口给建设单位施加压力，建设单位想方设法筹集资金，有的违规贷款，债台高筑；有的官司缠身，影响声誉；有的拆东墙补西墙、挪用专项资金，甚至搞非法集资活动。

4、施工企业包袱沉重，容易引发不安定因素。垫资建设，造成施工企业不堪重负，施工单位在资金紧缺情况下，要么以拖欠材料款为代价，要么以拖欠农民工工资来弥补，导致建设单位拖欠施工企业工程款，施工企业拖欠农民工工资的“三角债”问题，从而引发农民工集体上访或社会不安定因素。

5、垫资建设易引发施工企业投资风险。项目建设单位要求施工企业垫资施工，降低项目开发前期成本，以缓解建设资金压力。而对施工企业来说，则是进退两难、处境尴尬，在施工企业之间竞争日趋激烈的现实下，明知垫资之后会有风险，但若不垫资就会失去市场，就不得已而为之。造成工程款多年不能收回的现象普遍存在，不但增加施工企业的成本，而且给施工企业增加投资风险。

二、审计建议

虽然垫资建设缓解了政府投资项目资金短缺的压力，促进了地方经济发展，但是，垫资施工诱发了诸多问题不容忽视。政府部门及项目建设单位应切合实际，量力而行，按照三个有利于的标准，树立科学发展观，正确处理建设与发展、发展与稳定、监督与服务之间的关系。为解决垫资施工引发的诸多问题，提出以下建议。

1、完善招投标制度，规范招投标管理。一是从源头抓起，在投标阶段，要认真研究招标文件，对业主资信状况、项目资金来源及落实情况进行调查，重点考察项目合法性、业主信誉及资金到位情况，避免建设项目盲目上马。二是严格招投标制度，防止以垫资施工的名义规避招投、串标围标，转包、分包工程等行为的发生。三是严格执行招标公告发布制度，必须依法公开招标的建设项目，应按国家指定的信息网络或者其他媒介发布，发布招标时间不得少于《中华人民共和国招投标法》规定的时间要求。四是建立施工企业信誉档案。建设行政主管部门应根据施工企业项目完成情况分年度建立信誉档案，实行积分考核办法，对损害农民工利益，影响工程质量、拖延工期等现象的施工企业进行备案登记，打入“黑名单”，出示“黄牌”警告。杜绝考核不合格、不诚信的企业承揽建筑工程。

2、科学发展，依法承建。一是建设单位要科学决策，避免“形象工程”上马和违法违纪问题发生。二是加强建设项目管理，防止概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象，以及由于资金缺口大而引发的工程质量不高、拖延工期、拖欠工程款等现象。三是做好项目资金争取工作，避免开工建设后资金没保证的现象。四是把好施工企业的考察关，避免不具备相应经济实力，无能力垫资、信誉差的施工企业承揽工程。

3、齐抓共管，形成合力。一是有关监管部门应从扩内需、保增长的大局出发，加强对建设领域垫资现象的监管，借工程建设领域突出问题专项治理的机会，对违纪违规问题依法从严查处。二是发改、建设、金融等部门要加强协作配合，形成加强施工许可管理信息化建设，整合信息资源，把好批复报建关口，对资金不到位、不落实的项目不予发放施工许可证。三是财政金融部门要加大建设资金的监管，凡是开工建设的项目必须存入相应资金做保障，专账核算、专项管理、专款专用，按施工进度支付工程款。四是加强垫资建设的风险防范措施，全面启动担保机制，避免垫资风险引发一系列问题。五是建立健全建设项目管理制度，形成对“拖欠工程款”的有效监督和制约机制。

4、诚实守信，防范风险。对施工企业而言，加强企业管理，诚实守信、合法经营，对壮大企业经济实力具有不可估量的作用，施工企业投标前应对建设单位的工程资金状况进行前期调查研究，算好经济效益账，实行合同管理制，对工程进度、资金结算、违约责任等合同条款字斟句酌，明确责任，充分认识垫资施工的隐患、拖欠工人工资的后果，防范投资风险，提高企业声誉。