《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日开始实施。由于该法确立

了一些较为先进的制度理念，引起了很多人的关注和欢呼。主流学者曾经指出：

《行政复议法》的颁行，是我国政府在依法治国、依法行政方面迈出的又一重

要步伐。《行政复议法》与《行政复议条例》相比，有一个显著的特点，那就是

强化了对行政相对人的请求救济权的保护，给了老百姓许多方便。他们还进一

步指出了该法的八大方便：一是请求救济的范围进一步扩大;二是申请期间

的设定意味深长;三是选择复议机关的空间进一步拓展;四是申请复议的方式更

加灵活;五是复议审查方便快捷;六是举证规则具有重大突破;七是申请人撤回

申请的意志得到尊重;八是救济措施得到进一步强化。

然而，几年来的复议实施实践，却多少让人有些失望。人们看到：一方面是

许多人申诉未果;另一方面是为权利保护便利而专门设计和改革的复议制度，

出现公信力下滑、力量闲置。在扼腕叹息的同时，我们注意到，有三个重要原因

影响了复议制度的健康发展。

首先，庸俗的官官相护观念作祟。有些复议机构的工作人员，担心得罪

本系统的其他官员，日后难以合作;加之我国上下级行政机关实行领导和服从

关系，下级所作出的许多行政行为都事先向上级机关请示过，一旦出现违法，下

级就千方百计做工作，要求上级网开一面。从而导致复议机关徇私枉法。

其次，复议机构缺乏独立性。负责复议的机构一般都设在行政机关内，是行

政机关的内设机构，不具有独立的意思表示能力和责任能力。尽管复议机构直接

接触并且最了解案情，然而他们却不得不听命于只听汇报不问案的行政首长，

导致出现审而不判，判而不审的局面。

第三，复议机构工作定位错误。复议机构隶属于行政机关，人员属于公务员，

因此，他们更习惯于以行政的方式而非司法的方式、以行政的程序而非司法的程

序、以内部监督的姿态而非以救济的姿态，去履行法定的复议义务。加上有的人

员法律素养不高，复议工作专业性不强，书面审理缺乏公开、透明等问题的存在，

使得复议机构在群众中的公信力急剧下降，在一些地方，几至于无人问津。

最后，《行政复议法》与《行政诉讼法》的衔接，使复议机关出于不愿当被

告的心理，处理案件不公正，有错不纠。根据最高人民法院的有关司法解释，如

果复议机关改变了原行政行为，那么复议机关也可以成为行政诉讼被告。出于这

种考虑，复议机关宁愿放弃自己在群众中的公正形象，也不愿成为被告影响自己

在上级领导心目中的守法形象。

上述的诸多问题导致了行政复议制度在我国形同虚设。针对这些问题，笔者

认为，行政复议制度应该进行相应改革。如复议机构应该独立于行政机关，或者

设立专门的复议机关，让他们真正独立判断案件;提高复议人员的法律素养和专

业化程度，设立复议官员任职资格制度;改革复议和诉讼的关系，强化复议制度

诉前分流案件的功能;加强复议程序的司法化改革等。

尽管有许多不尽如人意的情况存在，但是，复议工作还是在不断改进着。我

们看到，某些复议机关能够站在法律和正义的立场上履行法律赋予的职责。本案

中，四川省食品药品监管局作出的行政复议决定，就具有极强的科学性。一方面

正确地解释了法律，指出下级机关的解释越权无效，并撤销A局不同意筹建零售

药店的决定;另一方面，又不越俎代庖，而是责令A局重新对申请人申请筹建药

品零售店依法作出决定，是完全符合职权法定原则的。这个复议决定是合法、公

正、便捷的决定。