土地利用规划是土地利用控制的基础，是国家意志的体现。土地管理法规定，“国家实行土地利用管制制度”，“国家制定土地利用总体规划，明确土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，实行耕地专项保护。根据上述规定，土地利用不是普通的地方性措施，而是法律规定的国家性措施。然而，土地利用规划虽然不是地方性的措施，但却是各级人民政府的一项重要工作。《土地管理法》第十七条规定：“各级人民政府应当根据国民经济和社会发展计划、土地整理和资源环境保护的要求、土地供应能力和各类建设项目的用地需求，组织建设土地利用总体规划的编制。土地利用规划的组织、编制和实施是政府行为。二是土地利用总体规划是大规模的社会实践。土地利用总体规划的每一项决策和每一项行动都要符合国家法律法规和当地实际。规划前期工作包括大量的调查分析工作，明确用地条件、利用现状、利用潜力和用地需求，实事求是地编制工作方案，同时广泛征求意见，协调各行业、各部门的用地需求和矛盾，落实各项管理工作，采取各种措施，确保规划的顺利进行，土地利用总体规划涉及各行各业，影响千家万户，涉及政治、经济、社会等多方面，社会等领域，具有较强的综合性和实用性。由此可见土地利用总体规划的意义和地位。