从20世纪80年代中期开始的中国社会保障制度改革，终于在世纪之交出台了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》（以上为社会保险制度）、《城市居民最低生活保障条例》（社会救助制度）、《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》（特殊时期的特殊制度）等一系列法规文件，构筑了一个以养老、失业、医疗三大社会保险制度和社会救助制度（最低生活保障制度）为骨架的中国城镇社会保障体系的雏形。

一、现阶段养老保险的制度缺陷

养老保险制度的现行模式是“统账结合”。制度设计的目标是把现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来，既体现社会共济，又体现自我保障。这样设计主要出于两个考虑：一是为了应付预计在2025年前后到来的人口老龄化高峰；二是为了适应市场经济的需要，配合国企改革，在国家、企业和个人之间形成合理的责任分担格局，但是，这种制度设计存在着误区。

1.为了推行“统账结合”，中国实行了“老人老办法，新人新办法”。对已退休的老职工，仍沿用现收现付的办法给付养老金，并且保持原来的水平不变；对尚在劳动年龄的职工则要建立个人账户。这就使正在工作的这一代，不仅要为已经退休的上一代人缴费，还要为自己未来的养老金向“个人账户”缴费。

2.中国企业养老全的平均工资替代率目前高达80％以上，几乎是世界上最高的。追根溯源，是因为中国的退休制度是在计划经济体制下形成的，城镇职工的工资只够吃饭穿衣。到退休时，仅维持本来就很低的生活水平。

表面看来，中国的社会保障制度也在向“三良柱”的方向努力。其实不然。一是我国政府承诺的基本养老保险目标过高，包揽过多，责任过大，甚至引发了兑现承诺的危机。另外职业退休金和个人养老储蓄缺乏立法保障，无法规范操作。归根结底，中国现行的养老保障制度还是一个支柱———政府保险。

在中国，社会保障改革仍然只有政府一家有积极性，企业和个人由于缺乏相应的政策引导，都还没有找到自己的位置，社会团体更是要耐心等待政府的号令。但是，如果没有全社会的积极参与，保障的社会化就不可能形成，所谓社会保障最终也只能是政府保障。

二、大力发展企业补充养老保险制度

对多支柱的养老保险体系有多种解释。具有普遍意义的解释来自世界银行专家，即三个支柱的设计。第一支柱是由国家依法强制建立，通过税收或缴费筹资的，现收现付确定给付的，广覆盖（全体就业人员或全体公民）、低水平（工资的15％－25％）的基本养老保险制度。第二支柱是国家依法强制推行，依靠企业和个人缴费筹资，通过个人帐户管理的，养老金待遇与缴费挂钩的（工资的40％－50％）完全积累的补充养老保险制度。第三支柱是个人自愿购买的、商业性的养老保险，用以改善老年生活。

从目前国家改革的方向来看，养老保障制度改革的重点和趋势均是以企业为载体推动和发展第二支柱的养老保险制度。

1.改进现行的现收现付制度。通过降低支付标准，取消过度保障，增加各种税收，以维持现行体制的运转。

2.从“现收现付”向部分积累模式转变。尽量在人口深度老年化阶段到来之前，保持养老基金的盈余状态，并通过投资使之不断增值。

3.从社会统筹向“个人帐户”模式转变，减少政府在养老保险基金上的财务责任，最终建立一个多支柱的养老保障制度。

企业退休金和差额拨款事业单位、民办非企业单位职工的退休金采取非强制方式，缴费与给付计划由雇主和雇员共同商定。政府退休金采取强制方式，由政府确定交费与给付比例。与基础养老金不同的是，这部分的资金储蓄采用完全积累制记到每个人的账上。总体而言，这部分在退休后的所得大约占到社会平均工资的40％，要高于基础养老金的总水平，是支持退休后老年生活的第二根支柱，也是最重要的支柱。它的目的是为在职职工退休时，保障他们的生活水平不至于因为不能工作而降低得太多。这项制度目前被称为补充养老保险。不过，对基本养老而言，它是补充，对保障个人老年生活水平而言，它起着决定性的作用。

政府在第二支柱中的作用与第一支柱不同。政府的责任是制定整个制度运营的基本框架。这个框架应该包括资本运营服务的需求者———企业和职工，资本运营服务的提供者———信托公司、基金投资公司、中介咨询服务公司，资本运营服务的监督者———信托公司及基金投资公司的行业工会、证券监察委员会，以及专门为职业退休金计划成立的监管机构。

三、以企业集团为突破口推动个人帐户的发展

庞大的、需要中国政府承担的社会保障债务直接制约了以个人帐户制为主导的社会保障模式的实施。因此从当前一些企业集团着手，以企业集团为突破口推进以个人帐户制为主导的社会保障模式是比较适当的改革思路。

之所以选择一些大型的企业集团，是基于以下一些理由：

（1）政府对于政府机关、不同形式的企业、城市和农村等不同单位的职工在社会保障方面的承诺本来就存在差别。从政府对于社会保障的承诺强度看，可以说是从政府机关、国有企业、集体企业等依次减弱的，企业集团作为国有经济的主导性力量，在我国经济运行中发挥着十分重要的作用，政府对企业集团的承诺是较强的；从企业集团着手推进个人帐户制，能够获得各个方面的认同。

（2）政府在国有企业改革进程中，将“减人增效”作为一个重要的措施；在实施“减人增效”的改革中，国有企业为安置下岗人员已经承担了不少成本，这些成本中可以说主要就是社会保障成本；从企业出发建立个人帐户制，可以说是对这些支出的规范化。

（3）目前一些企业集团的经营状况较好，还有相应的实力来承担推进社会保障改革的成本，可以考虑划出这些企业集团中的国有资产的5％－10％，来专门建立这些企业中的职工的社会保障个人帐户。

（4）以企业集团为突破口，比较容易获得企业的支持和配合，进而在整个改革的推进中形成一种良好的示范效应。而在当前正在实施的“社会统筹和个人帐户相结合”的社会保障体系中，由于社会保险费率上升、负担不合理等，欠交、少交社会保障基金的企业明显增加；社会保障负担重的企业出于甩包袱的倾向，参加所谓社会保险的态度十分积极，而一些社会保障负担轻的企业则设法逃避责任。

论文在线·姜文豹