确认行政复议决定不服的，应当向高级人民法院提起行政复议再诉讼？-法师兄

《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”对第30条第1款，最高人民法院2003年1月专门给山西省高级人民法院作过批复[2]：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”最高人民法院的批复使得复议法30条第1款的规定在以下两个方面更为明确了：第一，明确了的必经复议的行政行为是“确认”所有权和使用权的行为。《行政复议法》第30条第1款并未出现“确认”两个字。字面上，必经复议的行政行为是侵犯了“已经取得”的“自然资源的所有权、使用权”的具体行政行为。司法解释将其明确界定为“确认”行为，是有充分道理的，这一点可以从行政复议法第30条第2款的规定得到印证。《行政复议法》第30条第二款规定了“最终裁决”，是指第一款所规定的必经复议程序的事项中，在某种情形下，有些复议决定是最终裁决。而此款将必经复议程序的具体行政行为明确定位为“确认”所有权、使用权。可见，虽然第一款规定的必经行政复议程序的行政行为，性质为何并不明确，但从第二款的规定可以肯定地说第一款中的“行为’亦是该种“确认”行为。因为在立法上，每一个法条不论其含有几个款、项，都是规定同一事项的，所以如果第一款的规定不易理解，可以结合第二款来探究其意。第二是司法解释注意了该种确认性质的具体行政行为与行政处罚、行政强制等的区分。确认是证明并认可一种法律事实或法律关系的存在，在这里的确认是对权属纷争作出确认性质的裁断，也就是说，在双方当事人对同一自然资源的所有权、使用权发生争执时，行政机关作为裁断者确认该权属属于谁。可见，这里的“确权”所引起的法律关系显然发生行政机关与另外两方之间，是一种三方关系；作为行政行为，这种行为在学理上称作“行政裁决”，是一种“准”司法行为。而行政处罚、行政强制等具体行政行为的显著特征在于，其所引起的是行政机关与另一方相对人之间的命令、服从关系，是一种高权性质的行政行为，不同于解决纠纷的确权裁决。尽管批复进一步明确了适用行政复议法第30条第一款的范围，但面对丰富的案件类型，批复没有给出（也不可能罗列）全部答案。例如在当事人对行政机关核发许可证的行为提起行政诉讼时，有的法院囿于行政复议法第30条第一款字面上出现的“已经取得的自然资源使用权、使用权”，认为应当先经复议方可提起行政诉讼。因此，笔者认为，对本条的认识还需结合立法原意考量。行政复议法之所以将确权行政行为规定为必经复议的行为，是因为在我国确认自然资源权属是行政机关的权限范围，对确权案件即使诉到法院，法院也只是审查作出确权裁决这一行为本身是否合法，并不直接裁断双方当事人谁拥有该权属；而对其他具体行政行为，复议法没有规定必经复议，是因为行政机关并非“一手托两家”地对双方当事人之间的权属争议进行裁决。而特许的性质在于赋予申请人原来不享有的自然资源的使用权或使用权，即使第三方不同意这种“赋权”，认为侵害了其已经取得的所有权或使用权，但因为该行政行为不是对已有纠纷的“裁决”，不应该属于本条本款规定必经复议程序的行政行为也就是说，不服特许行为，行政复议程序可以是有关相对人自愿选择的程序，而非其提起行政诉讼的必经程序。可见，必经行政复议的行政行为，即要涉及已经取得的所有权或使用权，也要具有“确认”（纠纷双方）权属（属谁）的性质，两者缺一不可。另外，该批复将“行政处罚、行政强制等”排除在必经行政复议的范围之外，这里的“等”字是何含义如果仅仅将其理解为文字上的习惯，不包含罗列之外的同类事项，上述理解就无意义；只有将其理解为含有罗列事项以外的同类事项，才可合理解释本条本款。