刑事附带民事公益诉讼适用范围

一、刑事附带民事公益诉讼的由来及发展现状 关于刑事附带民事公益诉讼的法律依据,有学者指出源于我国刑事诉讼法的相关规定。我国刑事诉讼法第九十九条规定:“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的,在刑事诉讼过程中,有权提起附带民事诉讼。被害人死亡或者丧失行为能力的,被害人的法定代理人、近亲属有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”通过该条第二款的规定来看,如果国家财产、集体财产遭受损失,检察机关可以提起附带民事诉讼。但是,民事公益诉讼领域主要针对国家利益和社会公共利益,包含生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益、保护英烈名誉荣誉等方面。刑事诉讼法第九十九条第二款规定的“国家财产、集体财产”明显不同于民事公益诉讼的管辖领域。公益诉讼制度的建立是为了更加有效地保护国家利益和社会公共利益。试点期间,部分检察机关探索了刑事附带民事公益诉讼这一诉讼类型,参考刑事附带民事诉讼的方式,检察机关以公益诉讼人的身份在刑事案件审理中提起民事公益诉讼,这是一项制度创新,有效节约了司法资源,提高了庭审效率,维护了国家利益和社会公共利益。 2017年7月,检察机关提起公益诉讼全面推开后,D市迅即行动,向法院提起了全省首例刑事附带民事公益诉讼案,即易某、李某某非法采矿刑事附带民事公益诉讼案。在起诉过程中遇到了案件管辖、诉前程序等诸多问题:第一,根据新修订的民事诉讼法及相关司法解释,检察机关提起民事公益诉讼应由地市级检察机关向中级人民法院提起,D市参照刑事诉讼法关于附带民事诉讼的规定,由办理刑事案件的J区检察院向J区人民法院提起,J区人民法院可以拒绝受理。第二,提起诉讼的类型是“刑事附带民事诉讼”还是“民事公益诉讼”,J区检察院难于二选其一,因为当时的法律法规和司法解释并未明确规定有“刑事附带民事公益诉讼”这一诉讼类型。第三,如果强调该诉是“公益诉讼”,是否需要参照其他民事公益诉讼履行前置公告程序。如果不履行,则参考刑事附带民事诉讼制度,要受到刑诉法解释第一百三十九条和第一百四十二条的约束。因为这些问题,该案庭审延迟了接近半年,究其根本原因,还是在于刑事附带民事公益诉讼这一诉讼类型缺乏明确的法律依据。 2018年3月,两高发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称解释),该解释第二十条规定:“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”由此,刑事附带民事公益诉讼这一新的诉讼类型通过两高司法解释正式确立,检察机关向法院提起刑事附带民事公益诉讼的诉由和管辖问题得以解决。截止目前,D市已办理了三件刑事附带民事公益诉讼案件。虽然案件管辖和诉讼类型有了明确的法律依据,但是办案过程中仍然遇到了各式各样其他法律问题。 二、刑事附带民事公益诉讼存在的相关法律问题 (一)检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否需要履行前置公告程序 这一问题在D市办理的三件刑事附带民事公益诉讼中均引起了争议。根据新修订的民事诉讼法第五十五条和两高公益诉讼解释第十三条的规定,通过前置公告程序督促“法律规定的机关或有关组织”提起诉讼是检察机关提起民事公益诉讼的基本前提,公告期间为三十日。刑事附带民事公益诉讼是否需要按照民事公益诉讼的有关规定履行前置公告程序,解释未作明确规定。从办案实践来看,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼均没有履行前置公告程序,而是由办理刑事案件的检察机关直接向法院提起诉讼,这一做法受到理论界的争议。有学者认为,检察机关是法律监督机关,只有当法律规定的机关或有关组织不提起诉讼的情况下才能够提起民事公益诉讼,这是法律监督机关的法律属性所决定的,也是民事诉讼法第五十五条和两高解释第十三条的立法本意,因此,检察机关不能够在没有履行前置公告程序的情况下直接提起刑事附带民事公益诉讼。 我们认为,该观点对于民事公益诉讼是成立的,刑事附带民事公益诉讼与民事公益诉讼本质上是两个不同类型的诉讼,不应设定相同的前置公告程序。如果要求检察机关在提起刑事附带民事公益诉讼的时候履行前置公告程序,那么,可能会给案件的审理带来以下几点不利的影响:一是不利于保守刑事案件秘密和维护社会稳定。众所周知,刑事案件的办理有一定的保密要求,除了法律规定的主体外不得对他人泄露案件信息或案卷材料。在启动刑事附带民事公益诉讼程序时,如果履行前置公告程序并让有关组织介入诉讼,必然会造成案件信息或材料的泄露,一些涉及国家利益或社会公共利益的问题群众关注度高、舆论较为敏感,如果不妥善处理可能会引发群体性事件或造成较大的维稳压力。二是不利于提高办案效率。刑事附带民事公益诉讼与刑事诉讼本质上也是两个不同的诉讼,为了节约司法资源、提高办案效率,才将两个诉讼合并为同一审判机关审理。其他组织介入诉讼需要相应的时间,加之公告期三十天,案件还未审理就已花费数月,在当前案多人少矛盾较为突出的司法背景来看,这样的制度设计显然违背了设立刑事附带民事公益诉讼这一诉讼类型的初衷。 综上所述,我们认为对于刑事附带民事公益诉讼而言,检察机关直接提起诉讼更有利于案件的审理,可以实现刑事部分和民事部分“无缝对接”,提高庭审效率,提升办案质量。建议进一步完善相关法律法规和司法解释,明确赋予检察机关在刑事附带民事公益诉讼中直接起诉的权力,无需履行前置公告程序,以避免在该类型案件中因为是否履行前置公告程序而引发争议。 (二)检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否可以提出惩罚性损害赔偿要求 关于刑事附带民事公益诉讼,检察机关能否提出惩罚性损害赔偿要求,理论界与实务界存在着广泛的争议。在D市办理的两起刑事附带民事公益诉讼中,是否可以提出惩罚性损害赔偿要求也是争议的焦点。案例一,M县一家火锅店在火锅底料里违法添加罂粟壳等违法添加剂致人损害,经查明,已销售添加罂粟壳的火锅1900元,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否可以要求1.9万元的惩罚性损害赔偿案例二,S县三个探险爱好者在森林公园捕杀了3只国家级野生保护动物斑羚,在宰杀销售的过程中被侦查机关查获。经鉴定,每只斑羚价值1万元人民币,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼时,能否对三名被告人提出惩罚性损害赔偿15万元 目前,我国关于惩罚性损害赔偿的法律依据主要有:《食品安全法》第一百四十八条第二款、《消费者权益保护法》第五十五条第二款、最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条等,上述法律法规及司法解释共同明确:提出惩罚性损害赔偿的权利主体为消费者,检察机关能否提出惩罚性损害赔偿存在较大争议。两高关于公益诉讼的司法解释没有授权检察机关提起公益诉讼时可以提出惩罚性损害赔偿要求。持否定观点的认为:《消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将消费民事公益诉讼的保护对象界定为众多不特定消费者合法权益,其特征是消费公益诉讼保护对象的公益性、保护不特定利益主体的权益,而损害赔偿请求权的行使主体是特定的受害消费者。因而,民事公益诉讼的起诉主体在没有得到所有消费者授权的情况下,没有提起诉讼的法理依据,变相剥夺了受损个体消费者的诉权。持肯定观点的人认为:消费公益诉讼所欲保护的利益,在本质上仍然属于私益,只是由于受到侵害的私益具有扩散性特征,涉及人数较多,若由受到侵害的私益主体分别起诉,明显不符诉讼经济的要求,可能变相放纵了侵权行为,所以专设消费公益诉讼程序,目的是以最经济快捷的方式一次性解决涉及众多消费者的私益纠纷。 我们认为,无论从公益诉讼制度设计的目的来看还是从有利于保护消费者合法权益的角度来看,都应当通过立法明确赋予检察机关提出惩罚性损害赔偿要求的权利。 第一,检察机关提出惩罚性损害赔偿有利于实现维护众多消费者合法权益的目的。公益诉讼制度保护的法益就是国家利益和社会公共利益。党的十八大以来,党和国家充分认识到目前食品安全形势的严峻性,作出检察机关提起公益诉讼的制度安排,目的就是要通过公益诉讼整治食品安全问题,保护食品安全领域众多消费者合法权益,减少或消除食品安全事故的发生。如果检察机关仅仅要求被告赔礼道歉,不仅达不到整治食品安全问题的社会效果,甚至会出现“鼓励”处于观望状态的相关企业、个人铤而走险以牟取非法利益,这种做法显然违背了检察机关提起公益诉讼制度的设立初衷。 第二,在实践中,在食品安全领域,众多消费者客观上可能没有办法提起损害赔偿诉讼,甚至会出现众多消费者无法知道本人是否权利受到侵害。如M市办理的在火锅底料中添加罂粟壳等违法添加剂的案件。经过医学鉴定,消费者食用添加有罂粟壳的火锅足以对身体造成损害,但这种损害不会立即表现出来,即使表现出来,消费者主观上也不一定与吃火锅联系在一起。因此,消费者客观上难以对该火锅店提出惩罚性损害赔偿来维护自己的权益。此外,由于证据难以保存、维权成本较高等原因,消费者通常不会因为买了一块病死猪肉、喝了一瓶山寨饮料而选择通过诉讼的方式维权。在这种情况下,通过检察机关提出惩罚性损害赔偿来维护众多消费者合法权益是十分必要的。 第三,检察机关提出惩罚性损害赔偿并不缺乏法律依据。最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定:“原告在消费民事公益诉讼案件中,请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的,人民法院可以支持。”该规定的“等”字可以适用扩张性解释将“赔偿损失”包含在内。同时,通过惩罚性损害赔偿的法律规定来看,虽然提起诉讼的主体规定为消费者,但相对于私益诉讼,公益诉讼具有惩罚性和替代性的特征,公益诉讼的本质是众多消费者无法或不能维权时,检察机关或国家规定的机关、有关组织替代消费者提出惩罚性损害赔偿要求。在这种情况下,类似于继承者参与诉讼的方式,检察机关或国家规定的机关、有关组织当然享有消费者所享有的权利,当然可以提出惩罚性损害赔偿要求。值得关注的是,2018年3月2日,两高发布的10起检察公益诉讼典型案例中“湖北省利川市人民检察院诉吴明安、赵世国、黄太宽刑事附带民事公益诉讼案”,该案系全国首例法院判决支持惩罚性损害赔偿的食品安全领域民事公益诉讼案件。虽然我国不是判例法国家,但两高共同发布的典型案列仍然表明了相关立法的价值倾向,体现了对检察机关提出惩罚性损害赔偿要求予以支持的价值选择。 第四,检察机关提出惩罚性损害赔偿要求能更加凸显维护食品安全的社会效果。通过检察机关提出惩罚性损害赔偿,一方面提高了企业的违法成本,对食品安全违法犯罪形成较大的震慑力,让企业不敢、不想触碰食品安全的底线;另一方面,通过对违法犯罪者的惩罚达到警示教育作用,让守信守法的企业和个人更加坚定信念,避免出现劣币驱逐良币的恶性循环,最终实现净化市场环境,规范食品安全的目的。 综上所述,我们认为,检察机关在刑事附带民事公益诉讼中提出惩罚性损害赔偿要求,不仅于理法有据,也有重要的现实意义。建议尽快通过完善立法,明确授予检察机关在公益诉讼中提出惩罚性损害赔偿要求的权力。 (三)检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否应以相关行政机关穷尽行政执法救济为适用条件 对于检察机关提起刑事附带民事公益诉讼是否应当以相关行政机关穷尽行政手段为适用条件,理论界和实务界均存在较大争议。例如在J区检察院提起的全省首例刑事附带民事公益诉讼案中,被告人易某、李某某以修建鱼塘的名义在耕地上非法采矿,给国家矿产资源带来破坏损失230余万元。二被告人提出,J区政府在发现二人的非法采矿行为后,以收缴“资源费”的名义按照每立方米砂石3至5元的标准收取其28万元并开具收据,属于将其行为合法化的行政处理,即使存在行政不作为或行政乱作为,也应当以此免除其民事赔偿责任。如果检察机关认为J区政府或有关行政机关未依法履行职责,则应当对J区政府或有关行政机关提起行政公益诉讼,而不应当在行政机关未穷尽行政执法救济的前提下对二被告人提起刑事附带民事公益诉讼。 有学者认为,享有民事公益诉讼起诉权的检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当先行监督行政机关依法履行保护社会公共利益的职责,如果不能促使行政机关依法正确履行职责,也应当通过提起行政公益诉讼的方式督促行政机关穷尽行政执法救济手段。首先,履行相关行政职能是行政机关不可推卸的职责。其次,由于宪法定位检察机关是法律监督机关,检察机关提起行政公益诉讼的本质是一种督促之诉、协同之诉。因此,检察机关应当通过提起行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职,而不能主动代替行政机关履行职责。当存在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益的情况,通过督促行政机关依法履职足以保护国家利益和社会公共利益时,提起民事公益诉讼的必要性归于消失。也有学者认为,检察机关无须先行督促行政机关依法履职并以此作为提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼的前提条件,只要符合立案条件,就可以直接提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼。这种观点明确将行政公益诉讼与民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼独立开来,分别作为三种不同的诉讼类型予以评判。检察机关提起任何一种类型的公益诉讼都是为了保护国家利益和社会公共利益,只要符合该类诉讼的起诉条件,不必以其他类型的诉讼及相关价值判断影响其诉讼进程。 结合办案实践,我们认为,检察机关提起公益诉讼制度的设计初衷,应当是检察机关与行政机关共同保护国家利益和社会公共利益,行政机关仍然是保护公益的主体和主力军,检察机关起到督促、协同的“法律监督者”作用。对于行政公益诉讼案件和民事公益诉讼案件,应当坚持行政为主、民事为辅的原则,即能够通过督促行政机关依法履职实现保护公益目的,就没有必要再提起民事公益诉讼。只有在相关行政机关履职不到位,经过督促后国家利益和社会公共利益仍然没有得到有效救济的情况下,检察机关才可以直接提起民事公益诉讼,这也是民事公益诉讼设计“前置公告程序”的初衷和立法本意。然而,对于刑事附带民事公益诉讼而言,由于该类诉讼涉及刑事案件,检察机关本身以刑事案件“公诉人”的身份参与其中,对案件的熟悉和掌控程度不亚于行政机关,其执法便利性亦优于行政机关。并且,以刑事责任予以追究的犯罪行为比一般的违法行为更加严重,已然脱离行政机关的执法掌控范围,此时再督促行政机关履行职责勉为其难,因此,刑事附带民事公益诉讼不能够简单套用前述原则。 D市检察机关2018年第一季度已办理行政公益诉讼案件60余件,在S省第一季度行政公益诉讼办案数量情况通报中排名第一。从D市办理行政公益诉讼案件的实践情况来看,现实中大量存在行政机关虽然履行了职责,但由于相关法律法规不完善或者其他客观原因导致行政机关通过行政执法的方式仍然不能完全有效保护国家利益和社会公共利益的现象。如污染环境案件,当涉案人员涉嫌构成犯罪时,环保部门往往依据行政处罚法的相关规定将案件移交司法机关处理,但在司法机关依法追究了相关人员刑事责任后,行政机关往往以“一事不二罚”为由不再对相关人员的违法行为进行行政处罚。此外,对于后续的环境修复等问题,虽然法律规定了代履行等方式,但在实际操作过程中,也往往由于费用问题导致行政机关难以有效采用该种方式保护国家利益和社会公共利益,最终出现被告人判了刑,违法后果仍然处于持续状态,环境污染问题不能得到有效解决,国家利益和社会公共利益处于持续受侵害的局面。在这种情况下,当案件已经进入刑事程序时,如果一味强调行政先行的做法,那么可能会面临国家利益和社会公共利益遭受损失无法得到充分救济的局面。我们应该看到,行政执法不是万能的,行政机关的执法手段不是无穷无尽的,由于相关法律法规的职权设置,如国土部门没有扣押、冻结等行政强制手段、多数行政执法部门也没有强制执行权;由于各地财政经费保证不平衡等客观原因,相关行政机关的行政执法也会面临自身难以解决的客观困难,导致其无法通过依法履职确保国家利益和社会公共利益不受损害。 法律设置检察机关提起公益诉讼制度的目的是为了保护国家利益、社会公共利益得到充分救济。现实中,当一种途径不能有效发挥职能时,不应当再纠结检察机关的法律定位问题,而应当首先确保国家利益、社会公共利益得到充分保护,这也是检察机关提起公益诉讼制度的立法初衷。因此,我们认为,在单存依靠行政执法难以有效保护国家利益和社会公共利益的情况下,当符合公益诉讼条件的案件进入刑事诉讼程序时,为了确保国家利益和社会公共利益得到充分救济,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼应无需以相关行政机关穷尽行政执法救济为前提条件,可以直接向法院提起刑事附带民事公益诉讼。建议相关立法对此问题予以关注,并通过修订和完善立法对此问题予以回应,以解决检察机关在提起刑事附带民事公益诉讼时面临的争议。 (四)检察机关提起刑事附带民事公益诉讼如何实现控辩双方地位平等 在J区人民法院开庭审理全省首例刑事附带民事公益诉讼案件过程中,被告人易某、李某某坐席如何摆放成为一个棘手的问题。按照刑事审判惯例,易某、李某某作为刑事被告人应当坐于法庭中间,接受公诉机关的指控和法庭的审判。按照民事审判惯例,易某、李某某作为民事被告人,与检察机关这一“原告”身份应当平等对立,坐席应当设于检察机关正对面,与辩护人、诉讼代理人坐在一起。基于案件的复杂性及被告人的不认罪、不悔过态度,最终法庭选择了让易某、李某某坐于刑事被告席,并派驻十余名法警驻守两侧,整个庭审庄严而肃穆。上述问题看上去是座位摆放的问题,其实折射的是在刑事附带民事公益诉讼中控辩双方如何实现地位平等的问题,以及是否需要在刑事附带民事公益诉讼中实现控辩双方地位平等 我们认为,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼应当遵循民事诉讼的基本原则。平等原则即是民事诉讼的基本原则之一。根据我国民事诉讼法第八条规定,民事诉讼当事人有平等的诉讼权利。刑事附带民事公益诉讼本质上应是一个民事诉讼,被告人在民事诉讼中应当享有的各项诉讼权利在刑事附带民事公益诉讼中也应当得到保障。具体来讲,被告人应当享有申请调查取证的权利,申请延期举证的权利,申请鉴定的权利,申请证人出庭的权利,申请法院通知有专门知识的人出庭的权利,庭审中经法庭准许后向证人、鉴定人、勘验人发问的权利,要求重新进行调查、鉴定或者勘验的权利,等等。然而,从D市办理刑事附带民事公益诉讼案件的庭审实践来看,由于被告人的双重主体身份,一方面作为刑事案件的被告人,另一方面又是刑事附带民事公益诉讼案件的被告人,在案件审理过程中,民事诉讼应当享有的各项诉讼权利难以得到有效保障。刑事附带民事公益诉讼案件有其自身的特殊性,这些特殊性从客观上不同程度的限制了被告人的各项诉讼权利,并影响民事部分案件的公平公正审理,这些特殊性具体表现在: 第一,检察机关的身份、地位决定了民事诉讼部分双方力量对比失衡。刑事附带民事公益诉讼案件的原告是检察机关,而不是普通受害人。检察机关以公益诉讼起诉人的身份介入刑事附带民事公益诉讼中,一方面刑事部分由检察机关指派公诉人指控犯罪,要求被告人承担相应的刑事责任;另一方面民事部分由检察机关以公益诉讼起诉人的身份要求被告承担相应的民事责任。检察机关由于其身份地位不同在收集、调取证据方面的能力明显强于被告,从制度设计上看,双方力量对比明显失衡。 第二,刑事附带民事公益诉讼往往涉及众多专业技术问题。如环境污染案件,检察机关往往会要求被告承担环境污染所造成的损失,这就涉及到环境污染的鉴定,包括环境修复费用、环境修复期间功能损失费等问题。上述费用的诉请,检察机关会提供相应的鉴定结论或通过专家证人出具专家意见来作为诉请的依据,因此涉及到鉴定机构、鉴定人、专家意见、专家证人等专业技术问题。这些问题,由于刑事附带民事公益诉讼的被告本身也是刑事案件的被告人,可能因为涉嫌犯罪被羁押,想要收集对其有利的证据客观上难度较大。即使被告人没有被采取羁押措施,由于涉及众多专业技术问题,通过个人取证的方式来自证清白也是十分困难的。虽然民事案件对于证据标准的要求低于刑事案件,但是,庭审时如果被告提出答辩意见却无法提供相关证据,最终的判决也得不到支持。这会给人一种“有口难辩”的感觉,这也更加凸显了刑事附带民事公益诉讼中检察机关与被告人地位、力量对比的悬殊性。 综上所述,我们认为,对于刑事附带民事公益诉讼案件,控辩双方力量对比失衡本身就是客观存在的,因此,在案件审理过程中,我们更要充分保障被告的各项民事诉讼权利。我们建议,民事部分审理过程中,被告应当与检察机关平等对立而坐。可以通过完善相关法律法规和司法解释,对于刑事附带民事公益诉讼案件,在被告没有聘请律师的情况下,由法院指派具有一定诉讼经验的法律援助律师担任被告的诉讼代理人,以此保障刑事附带民事公益诉讼被告充分行使法律赋予的各项民事诉讼权利。此项制度设计在一定程度上能够平衡控辩双方的力量失衡问题,使刑事附带民事公益诉讼还原民事诉讼的本质,保障判决结果的公平和公正。 三、结语 检察机关提起公益诉讼制度在我国正处于探索初期,刑事附带民事公益诉讼更是一种新的诉讼类型,在实践过程中,我们既要充分发挥检察机关的法律监督职能,切实维护国家利益和社会公共利益,又要维护正当合法的诉讼秩序和良好的司法环境,努力实现程序和实体的双重正义。经过办案实践我们认为,检察机关提起刑事附带民事公益诉讼不应履行民事公益诉讼的前置公告程序,可以提出惩罚性损害赔偿要求,不应以穷尽行政执法救济手段为前提条件,要切实保障被告的各项民事诉讼权益,建议相关立法对上述问题予以关注并尽快完善,以积极回应理论和实践对刑事附带民事公益诉讼的各种争议。