在《反垄断法》实施过程中，经营者认定也是垄断行为认定的先决问题。立法上规制的垄断行为，主要包括垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中三种，三种行为的实施主体都必须是经营者。但何为经营者，如同《反不正当竞争法》一样，《反垄断法》的界定也是模糊的。因此，有必要将立法规定具体化，确立经营者认定的一般标准，用以指导《反垄断法》的执法与司法实践。

一、《反垄断法》对“经营者”的界定

《反垄断法》之前，《反不正当竞争法》第2条对经营者作了如下界定：“本法所称的经营者，是指从事商品经营或者营利性服务的法人、其他经济组织和个人。”在这里，营利性被看作经营者的首要特征，但现实中经常出现非营利性组织或个人被起诉从事不正当竞争行为的案例，典型的主体如学校、行业协会甚至政府部门等。这些主体的行为能否被认定为经营行为而适用《反不正当竞争法》，理解尚不一致，分歧焦点在于经营者是否应当具备营利性特征。如果坚持经营者必须具有营利性，则上述主体的行为就很难适用《反不正当竞争法》；反之，则上述主体的相关行为就可以被认定为不正当竞争，从而受到《反不正当竞争法》的规制。

针对这种情况，理论上大多主张对“营利性”作拓展解释，不应简单看该主体是否本质上以营利为目的，而应看其是否从事了经营活动，即在特定条件下是否获得了某种利益。由此，非营利性组织的经营者资格问题，在竞争法中被提了出来。这种讨论势必会对《反垄断法》的实施带来影响，垄断行为的实施者应当如何界定，成为《反垄断法》中的一个重要问题。对此，《反垄断法》一方面确立了三大垄断行为的实施者必须是经营者，另一方面，又在第12条规定：“本法所称经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织。”

二、经营者主体资格的认定标准

立法上的主体类型界定在实践中产生了较大争议，有人将主体类型理解为主体资格，认为必须具有从事商品经营或营利性服务资格的主体，才能被认定为经营者。否则，即便从事了商品经营或者营利性服务，如果不具备相应的法律主体资格，也不属于经营者范畴。

实际上，主体资格与主体类型是两个不同的概念，立法上的主体类型列举不能被理解为主体资格限定。主体资格在大多数国家立法中并无具体要求。例如，美国反托拉斯法中没有“经营者”的概念，《谢尔曼法》的适用范围为“任何人”。根据最高法院判例，美国反托拉斯法中的“人”具有极为广泛的含义，除了自然人、合伙、公司、非公司组织及其他被联邦法、州法及外国法所承认的商业实体外，还包括在诉讼中作为被告的市政机关和政府官员。