社保立法的钱袋子难题酝酿10余年之久的《社会保险法》于10月底经全国人大审议通过，但多名社保领域专家却开始焦急。

在北京义联劳动法援助与研究中心近日举办的农民工公益沙龙上，受邀专家直言，由于一些规定太原则，及授权性规定较多，该法操作性较差。是次会议上也传出好消息。据参会的人力资源和社会保障部下属劳科院研究者透露，目前，该法的实施细则已在制定过程中，并冀望于明年7月1日社保法正式实施前后出台，养老保险的全国统筹路径、社保个人账户资金做实的来源渠道等焦点问题，都将有望在细则中有所涉及。

高层次统筹和统一征收是两大难题

社保法涉及养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，共12章98条，从初次酝酿到通过，已过去16年之久，在最近三年该法律草案又历经了多次修改。

按社保专家、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文的观点，社保法草案面临提高统筹层次和社会保险费统一征收两大难题。

全国总工会法律工作部前副巡视员关彬枫注意到，现实的情况是我国的社保统筹层次还较低，全国仅有25个省市达到省统筹，而养老保险若一步到位扩展到全国统筹的层次，还面临各地经济实力、物价水平及社保支付能力差异的难题。

差异之所在，集中表现在养老保障领域，对于为社保缴存年限满15年者统一发放养老金，各地财政能够承担的负担不一。

中国劳动保障科研院研究员杨永琦举了一例，由于上海市老龄化进程加剧，社保当期支付压力陡增，为此近几年市财政不得不每年垫付几十亿甚至上百亿填补缺口，而落后省份，显然不能如此从容。为此就需要根据实际参保人数变化，做全国财政一盘棋的统一布局，加大对落后地区社保的转移支付力度。

除资金的考虑外，各地社保处理平台的统一、个人社保号的确定、科学折算系数的敲定等技术层面，也是亟待解决的难题。

现实中由于相应的平台条件不具备，社保转移困难重重。一位知情人士透露，不久前他了解到一个跨地区转移社保的个案，从四川转移到广西，在惊动了两个地方一把手的情况下，也仍然花了两个多月。

普通人士的社保转移，困难更是无法想象，在之前流行的无奈做法是退保，即跨地区就业者退回养老保险金内个人账户部分，社会统筹基金部分则不可带走，沉淀在了当地。

而自去年年底《城镇企业职工养老保险关系转移接续的养老保险转移暂行规定》出台后，情况有所转变，但进度依然不大。北京市人力资源和社会保障局农民工工作处副处长崔玉怀介绍，各地都叫停了退保行为，但鉴于具体实施细则尚不明确，除经有关部门批准的人事调动外，社保跨地区的转移进度仍然为零。

现在仍然在等待全国的统一规定出来。崔介绍。

除社保统筹外，社会保险费的统一征收难题也依然存在。

有专家指出，尽管刚刚通过对《社保法》规定社会保险费实行统一征收，但鉴于现行社会保险费征收散落在社会保险经办机构和地税机构两个部门，下一步统一征收如何实施，如何在两个机构间做好过渡，也是难题，急需在社保法实施细则中明确。

政府与企业投入一增一减据了解，在梳理各种意见建议的基础上，由人力资源和社会保障部等部门参与，社保法实施细则正在紧张制定中。中国劳动保障科学院农民工研究中心主任张一名最近和同事们系统分析了现行社保法的原则规定，并正为下一步具体实施细则的敲定提出建议。

他们的判断是，鉴于现实国情和国外先行经验，下一步总的社保体系框架不会变，仍然是分类分层次的，但在实施过程中，有一系列的问题急需敲定。

其一是农民工身份转移过程中社保的衔接问题。在社保法中关于城镇职工养老保险和新型农村社会养老保险的衔接有原则规定，但还没有可行的实施办法。

其二是农民工养老保险待遇的先行垫付问题。鉴于农民工就业不稳定，流动性较强的特点，下一步需要有专门的资金和程序，来保障其养老保险的持续累积。

作为对策，劳科院课题组指出，在实施细则中，需要进一步明确政府在社会保障方面承担的责任，厘清中央、地方财政、企业、个人各自的权责，一个大的方向是增加政府投入，减少企业用工成本。

作为社保全国统筹的平台基础，该中心研究员张建武指出，从国外实践经验看，要实行社保全国统筹，依托身份证的个人唯一社保号码不可缺少。据了解，下一步，相关技术手段正在布局，十二五期间，提升社保经办机构管理服务能力被作为社保事业约束性的硬指标。

人社部部长尹蔚民此前公开表示，将重点大力推进标准统一、功能兼容的社会保障卡的应用，在2010年底预计发卡1亿张的基础上，争取十二五期末全国发卡8亿张，并争取早日实现各种社会保险的一卡通。

此外，做实农民工社保个人账户也被提及。据了解，在我国统账结合的社保基金制度确立后，个人账户的资金被用于支付当期养老金，由此形成规模巨大的空账，目前关于个人账户空账规模的官方数字是，截至2004年空账7400亿，有学者估算，中国养老金空账规模约为1.3万亿。

上述研讨会上，学者预计，一旦现收现付模式出现拐点，空账将极大威胁我国社会养老保险制度的公信力，而一段时期以来处于政策模糊地带的农民工群体，无疑需要政府承担更多的补缺责任。