一、审批地下工程建设用地使用权的立法依据

对于人防工程、地铁、天然气输送管道等地下工程，长期以来在土地使用上没有专门的立法规定，一般也没有办理供地审批手续。针对这种情况，2007年《民法典》规定了“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。地表的建设用地使用权就是指现行的土地使用权，地上和地下的建设用地使用权分别是指空中工程和地下工程的土地使用权。空中工程主要是高架桥、电力架空线路，地下工程主要是指人防工程、地铁、地下通道等工程。《民法典》的这一规定为地方就地下工程建设用地使用权进行立法提供了法律基础。

二、关于地下空间利用的深圳立法经验

深圳市于2008年8月制定了全国第一部关于地下空间利用的政府规章——《深圳市地下空间开发利用暂行办法》。该《办法》对该市地下空间的规划、产权出让、开发建设等作出了全面的规范。《深圳市地下空间开发利用暂行办法》对地下空间建设用地使用权的取得作出了详细的规定：用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间，其地下建设用地使用权取得可以依法采用划拨的方式。独立开发的经营性地下空间建设项目，应当采用招标、拍卖或者挂牌的方式出让地下建设用地使用权。地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人。该《办法》规定，无论是以划拨、协议、还是“招、拍、挂”方式取得的地下空间使用权，都必须遵从城市规划、服从规划管理。根据该《办法》，深圳市对地下空间的管理与开发利用是与地表管理一样，对地下空间的开发利用进行先规划再开发。针对地下空间的开发利用也容易引发环保问题，该《办法》也明确作出规定，地下空间的利用也必须要过“环保关”。

三、我省办理地下工程建设用地使用权登记的现行做法

我省在《民法典》实施以前，对于地下工程用地基本上没有办理供地手续，也不办理土地登记，只是对于房地产开发项目内的地下建筑物(如地下车库等)有依据房产证办理土地登记。《民法典》实施之后，相当多的地方在供地审批和土地登记上也基本沿用这一模式。部分地方办理地下工程建设用地使用权土地登记的依据是《国土资源部关于地下建筑物土地确权登记发证有关问题的复函》(国土资厅函[2000]171号)。根据该《复函》，与地上建筑物连为一体的地下建筑物，可以将地下建筑物的建筑面积计入整体总面积，然后按权利人拥有的地下建筑面积占整体建筑面积的比例分摊地面上的土地面积。不能与地上建筑物连为一体的地下建筑物，其土地权利可确定为土地使用权(地下)，其土地面积为地下建筑物垂直投影面积。土地使用权(地下)在不违反地下建筑物规定的用途、使用条件的前提下，可以进行出租、转让和抵押。

鉴于我省近年来经济发展和城市建设态势，地上地下空间利用在不断增加，实践中也遇到了高速公路、铁路建设造成夹角地、地铁与地下管网处理等问题。为促进资源合理有序利用，确有必要进一步加快立法步伐，先行统筹规划，设定规范的审批权限和程序。建议借鉴深圳市的立法经验，出台《福建省地下空间开发利用暂行办法》，将地表和地下工程的建设用地使用权的审批与登记工作进行整合，统筹规划，并修订《福建省土地登记条例》，对地下工程建设用地使用权做出完备的规定，这样，权源的问题解决了，土地登记发证就解决了，建筑物、构筑物的发证也就解决了。