其他行政机关移送公安机关的案件

本文作者：周琳苒严琪

文章来源：人民法院报

人民法院在审理民事案件过程中，发现案件的重要事实涉嫌犯罪的，依法应当移送有管辖权的侦查机关（实践中公安机关是主要的侦查机关）处理，对此，实务界几乎没有争议，但在人民法院将案件移送公安机关时的具体操作方面，实践中做法不一，亟待统一和规范。

一、仅裁定“移送公安机关处理”

该做法看似把复杂问题简单化了，即回避了这类裁定能否上诉的问题，但错误性也是最突出的。该做法违反了《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民诉法）的规定，民事案件的法定结案方式只能用判决、调解或者裁定的方式，民诉法第一百五十四条并没有把“移送”单独规定为裁定适用的范围和单独的裁定事项。如果仅在裁定书中载明“移送公安机关处理”，那么严格而言该裁定书就无法作为结案文书终止该案件的审理。长期以来司法实践中的该错误做法被忽视了。同时，只裁定“移送公安机关处理”而不表明民事处理上的态度，则公安机关经审查决定不予刑事立案后应作何处理走向不明。只有同时裁定“驳回起诉”，才意味着刑事不予立案后，可重新起诉和民事立案。故实践中“移送”一般只能依附于其他法定的裁定事项，通常依附于驳回起诉。至于实践中还有少量存在的用“通知”“函”等法外形式移送公安机关并在民事上结案处理的做法，更是于法无据。

案件移送函，通常是指行政机关在立案或者查办过程中，发现案件不属于本机关的职权、级别或地域管辖范围，依法移送给其他有管辖权的行政机关或者司法机关处理时制作的法律文书。以案件移送函的方式移送案件，存在一定的弊端，一方面这种做法过于随意，不够正式。另一方面，由于移送函是内部移送的法律文书，通常不需要向当事人送达，损害了当事人的程序知情权，违背了司法公开原则。

二、裁定“驳回起诉”“移送公安机关处理”

裁定“驳回起诉”“移送公安机关处理”，同时交代上诉权“如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状”。这是实践中最接近正确做法的裁定方式，这种做法从形式上看符合民事案件结案的法定形式，避免了前述第一种做法的错误，又在表面上符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百一十二条之规定，即裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉，符合起诉条件且不属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，人民法院应予受理。即驳回起诉的裁定，可以上诉。故该做法成为了实践中最常见的做法。该做法的弊端突出表现在两个方面，一是严重背离了该裁定追求案件处理效率的初衷，导致该类案件几乎一律提起上诉，给了一方当事人滥用诉权和拖延诉讼的机会；二是这种裁定实质上使“移送公安机关处理”成为废弃的裁定事项，当二审法院裁定撤销一审裁定并“指令审理”时，移送公安机关处理的初衷将无从谈起。

裁定“驳回起诉”“移送公安机关处理”并写明“本裁定一经作出即生效”。笔者认为这是既合乎程序法规定，又合乎裁判文书制作规范，同时最具有法律强制效力的做法。并且，适当限制当事人的上诉权，符合诉讼效益原则，避免当事人滥用诉权和通过上诉拖延诉讼时间。民诉法中之所以规定了驳回起诉的裁定可以上诉，是因为驳回起诉系就个案否定当事人的诉权，并给予其上诉的权利作为救济。而移送侦查的裁定中，法院并未永久地剥夺其诉权，根据《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第九条之规定，被害人请求保护其民事权利的诉讼时效在公安机关、检察机关查处经济犯罪嫌疑期间中断。如果公安机关决定撤销涉嫌经济犯罪案件或者检察机关决定不起诉的，诉讼时效从撤销案件或决定不起诉之次日起重新计算。可见，对于移送侦查的案件，诉权只是因为特定事项而出现暂时性的阻却，而非永久地剥夺其诉权。当公安机关侦查后发现没有犯罪事实的，法院仍然可以继续审理。当公安机关认为有犯罪事实的，说明该案原本就不应当适用民事程序进行处理。

在移送侦查时适用裁定予以驳回起诉并明确“本裁定一经作出即生效”与民事诉讼法中单纯意义上的驳回起诉并给予上诉权并不矛盾，而属于一种例外情况。换言之，民事诉讼法上驳回起诉并给予上诉权是为了保护当事人的诉权，而移送侦查这种例外情况是有条件地暂时性限制当事人诉权，实质上并未最终剥夺上诉权。此外，一审过程中，部分当事人会申请保全。如果交代了上诉权，一审法院出具的保全裁定的效力就会处于不确定状态；如果在当事人上诉之后应一方请求而解封，则有可能导致当事人的权益受损。如果不给予上诉权，则以上疑虑会自然消解。不给予上诉权而径行移送公安机关后，因为未经过上级法院审理，则一审保全裁定仍然可以处于生效状态，如果经公安机关侦查发现不构成犯罪，由原审法院重新立案后，则原保全裁定的效力得以延续。

三、需要做好相关配套工作，以增强民事案件涉嫌犯罪移送公安机关时的操作性

首先，最高人民法院于2016年6月印发的《人民法院民事裁判文书制作规范》中没有驳回起诉、移送公安机关的裁定书的样式，实属遗憾，建议最高人民法院尽快制定该裁定文书样式，以统一司法实践中的混乱做法。其次，就目前的绝大多数移送裁定书来看，裁定书中的移送理由往往过于笼统、含糊，在审理环节法官根据已有的事实和证据对于涉嫌罪名的认识、对于主要案件事实的描述、对于超出民事审判范围而涉嫌触犯刑法的关键之处等重要事项，往往语焉不详，导致裁定书的专业性、权威性和可执行性大打折扣，对指导公安机关开展侦查工作的价值不大，这一方面需要改进和加强。第三，公安机关将案件正常退回后，人民法院应如何作进一步处理，是否应当重新立案，重新立案的话是由当事人申请还是由法院依职权主动为之，实践中做法不一，且在程序操作上不够透明，很容易引起当事人不满。笔者认为应当由公安机关将不予刑事立案的决定以书面形式通知当事人，告知其有权选择是否重新到法院起诉，并将该书面决定抄送原移送法院。通知当事人并由其自己决定是否重新起诉的做法，不仅遵循了当事人的权利自治原则，而且可以避免法院直接依职权立案所导致的尴尬，因为有些当事人经过了公安机关的“初步审查”之后，可能会认为已无胜诉可能或已无起诉的必要，从而自动放弃诉讼。最后，移送公安机关的裁定书的法条依据贫乏，目前引用最多的条款是《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第十一条，即人民法院作为经济纠纷受理的案件，经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，将有关材料移送公安机关或检察机关。该条款过于陈旧，其中的“经济纠纷”等措辞已明显不合乎当下的司法情势，且效力等级较低，缺乏权威性。故建议最高人民法院在适用民诉法的司法解释中增设条款明确：“人民法院在审理民事案件过程中，发现案件的重要事实涉嫌犯罪的，应当裁定驳回起诉，并裁定移送有管辖权的侦查机关处理。该裁定一经作出即发生法律效力。